21世纪经济报道记者吴文汐广州报道7月12日，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（下称《实施方案》），提出要稳妥有序推进户籍制度改革。

　　《实施方案》中提到，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

　　21世纪经济报道记者了解到，今年以来，已有上海、天津、杭州、武汉等总人口千万以上的大城市，出台政策进一步放宽落户限制。此次《实施方案》的发布，或许将加快这一进程。

　　“事实上，未来城市的落户限制，除了个别城市之外，应该会基本取消。”一位人口专家指出。

　　受访专家表示，疫情以来，各地争相放宽落户门槛，表明我国城镇化进程达到一个新的高度。但农业转移人口市民化还面临许多挑战，比如一些城市的基础设施、公共服务，还不具备承接吸纳大量农业转移人口市民化的能力，放开对农业转移人口的落户限制，还需要政府部门“合力突围”。

　　推动农业转移人口市民化

　　农业转移人口市民化是城镇化的核心任务，在“十三五”期间已取得显著成效。数据显示，“十三五”以来，我国户籍制度改革取得历史性突破，1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标顺利实现，居住证制度全面实施，基本公共服务覆盖范围和均等化水平显著提高。

　　此次《实施方案》中提出，坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，存量优先、带动增量，稳妥有序推进户籍制度改革，推动城镇基本公共服务均等化，健全配套政策体系，提高农业转移人口市民化质量。

　　“只有市民化才是真正的城镇化，才能防止产生‘城市贫民’。”广东省体制改革研究会执行会长彭澎在接受21世纪经济报道记者采访时表示，目前，中国的城镇化进程已经由“土地城镇化”转向“人的城镇化”，前者经常体现为房地产开发，后者则体现在身份城镇化或农民市民化。

　　彭澎进一步表示，“存量优先、带动增量”是农业转移人口市民化的原则之一，实际上就是先把进城务工人员市民化。这部分人员已经从农业中转移出来，从事第二或第三产业，其中很多人生活方式已经城镇化，他们的市民化更容易带动周边亲戚和乡亲城镇化、市民化。

　　民盟中央经济委副主任、研究员冯奎向21世纪经济报道记者表示，农业转移人口市民化还面临许多挑战。一是部分城市的基础设施、公共服务还不具备承接吸纳大量农业转移人口市民化的能力；二是部分城市仍停留在政策发布的环节，看似放开了，实际上并没有落实到位；三是一些城市的新市民和老市民所享受的“市民权”还有较大差距；四是在如吸纳农业转移人口数量与财政奖补、土地要素支持等一些政策配套上，不同层级的政府部门之间相互“扯皮”。

　　“总的来看，放开对农业转移人口的限制，是城镇化发展的主线方向，需要持续发力、久久为功。”冯奎指出。

　　此外，《实施方案》中提出，各城市因地制宜制定具体落户办法，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。

　　彭澎表示，目前很多城市在所谓的“市民化待遇”上，还未能实现新落户的农业转移人口与其他城镇居民同等权益，包括住房、上学、医疗、就业保障、交通补贴、出入境管理等，其中住房和学位影响最大。这需要二三线城市全面崛起，或者城市群实现一体化通勤，才能最终解决。

　　梯度放宽落户限制

　　此次《实施方案》中，按人口数量对城市落户限制的放宽，划分出不同的梯度。城区常住人口300万以下的城市为“全面取消落户限制”；城区常住人口300万至500万的I型大城市为“全面放宽落户条件”；而城区常住人口500万以上的超大特大城市表述为“完善积分落户政策”，同时提出“鼓励取消年度落户名额限制”。

　　冯奎表示，不同人口规模的城市具有不同的基础设施和公共服务现状，以及不同的承载能力和治理水平。《实施方案》强调分梯度放开，进一步明确了“放开”的政策主线与未来方向，同时又切实兼顾到城市发展实际。

　　“长远来看，人的自由流动是大势所趋。但从中短期看，政策层面对人口流动进行适度分流与调节，主要还是考虑到基础设施、公共服务资源承受能力等现实条件，同时也有资源要素进行区域合理布局等诸多原因。”冯奎进一步指出。

　　目前，中国城市的落户门槛，主要存在于大型城市和超大、特大型城市中。

　　冯奎表示，大城市落户难，表面上看是当地城市政府对落户有限制，实则背后的原因复杂。“比如，外来人口涌入一些超特大城市，但这些超特大城市短时间内提供不了足额的学位，这就涉及到学位背后的建设成本分担、建设用地指标、事业单位编制等问题。”

　　事实上，各类城市积极推动放宽落户门槛的步伐正在加快。21世纪经济报道记者注意到，今年以来，已有上海、杭州、天津、武汉、大连、合肥、厦门等城市出台落户新政，均有放宽迹象，其中有不少城市总人口在千万以上。

　　如3月底，天津市发改委取消了积分结算总数限制，与之前天津积分落户政策相比，积分指标和积分发生了变化。积分申报的积分值从140点降低到110点，一次性减少30点，同时放宽了社保缴费期限的积分标准。

　　6月，上海、杭州相继放宽落户政策，上海提出“双一流”高校的应届硕士毕业生，可以直接落户在上海，不分专业，不用积分。据悉，目前，非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业落户标准分通常为72分，达到该分数即可落户。而杭州则提出让毕业生“先落户后就业”，取消了去年需由单位正常缴纳社保再落户的规定。

　　彭澎表示，入户政策放宽是趋势，尤其是疫情以来，各地都在相继推出更为宽松的落户新政。此次《实施方案》发布，有利于更加规范地放开放宽落户政策，这也表明我国城镇化进程到达一个新的高度，显示出最终取消户籍限制是一种新的路径选择。

　　“无论是全面取消、全面放宽还是继续完善，都体现出‘能放尽放’‘宜松不宜严’的特点，我认为最终全面放开所有城市落户、让人民自由选择居住地是大方向，目前分梯度放开限制的政策只是过渡性的安排。”彭澎表示。