住房公积金从1991年于上海发轫、1994年全国全面普及至今，已经走过了近16个年头。当前，居民住房消费已经基本靠市场解决，住房的主要矛盾已变成需求能力的结构不平衡、需求与市场供给严重不匹配，特别表现在中低收入者中相当多数无法进入市场自行消费，必须要由政府实施住房保障。这时候，给所有参加人都补、按工资比例补、贴息只有极少数有能力贷款的人才能享受到的住房公积金，还有没有存在的必要？如果存在，到底能发挥什么样的作用？就成为现阶段的问题。

早在2005年，人民银行《2004年中国房地产金融报告》就有提到：“公积金对支持中低收入职工购房的效果不明显。”但当时这个评价没有引起很大关注，国内业界和舆论界对公积金制度的讨论还是从世行《中国2006年第三季度经济季报》披露后才开始热烈的。

建设部今年早期公布了住房公积金的最新数据。到2006年末，全国实际缴存职工达6916.87万人，缴存总额为.37亿元，缴存余额为7870.96亿元，当年缴存额2927.9亿元。住房公积金使用率为72.05%，这包括公积金中心用于投资国债等的使用，不表示参加人的使用率。截至2006年末，累计为695.24万户职工发放个人住房贷款6364.33亿元。这就意味着，如果即使按照每户都是双职工，也最多只有约20%的人使用过公积金贷款，如果按1.7的系数，就是17%。这样世行报告里的“公积金低贷款使用率”说法完全站得住脚。当年发放个人住房贷款171万笔，贷款金额为1765.24亿元，占当年缴存额的60.29%，当年户均贷款金额10.28万元；2006年末，个贷余额为3804.71亿元，个贷余额占缴存余额的比例（个贷率）为48.34%。这组数字说明，尽管贷款人数占参加人数比不高，但贷存比却不低，说明使用贷款的人贷款额度不小，得益的人贴息得益很大，确有少数人占走多数人蛋糕之嫌。住房公积金银行专户存款余额为3520.02亿元，扣除备付资金后的沉淀资金为1945.83亿元，占缴存余额的24.72%。数千亿资金在闲置、不能及时发挥作用，确实可惜。

从以上数据可以看出，世行报告对中国公积金制度所提出的几大问题如“贷款少、贷款人少、贷款人多为中高收入、资金闲置多”的确存在。但问题是，面对这些数据和现象，我们到底该有什么样的解读？

笔者以为，我们迫切需要对住房公积金的性质和职责、应该做到的和可以做到的功能，重新做出界定和廓清。特别有两大问题在当前亟需要明确说明。

首先，住房公积金的产权到底归谁。账户持有人是否该有完全产权？还是因为有国家补贴成分在内，而只有有限产权？但即使是有限产权，账户所有人也有一定的对其资金的安全关注权、处置权、使用权。产权归谁，这直接涉及住房公积金收益归谁的问题。“24号文”有一个提法：住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。从建设部提供的数据来看，2006年底，住房公积金的增值收益累计为廉租房建设提供了53.5亿元的资金。从表面上看，住房公积金增值收益由国家支配用于住房保障，似乎很合情合理。但仔细一推想，可能不是那么说得过去，毕竟职工存入至少自己那份公积金时没有被告知增值收益要被捐献的义务。同样，这也涉及到公积金中心到底为谁增值保值的问题。也只有明确了这一点，才能解决公积金风险监管和经营运作的动机机制问题。

第二，住房公积金到底算不算住房保障的一部分。相当多的人认为住房公积金理所当然是住房保障体系的重要组成部分，比如建行行长郭树清提出要通过适当限定住房公积金贷款的对象和比例，来“强化住房公积金的保障作用”。这些当然都是很好的建议。报载，今年初，南京开始对公积金贷款“限高”，规定从今年起购买高档房和独栋、联排别墅不得用公积金贷款，其中高档房特指单价1万元以上的房子。这是全国城市中首次试图对公积金制度挥动“手术刀”，颇具典型意义。但这个问题同样还是与前面的产权问题相挂钩，住房公积金毕竟不是国家财政所有资金，从学理上能不能这么操作还是疑问。此外，笔者认为，公积金从设计目的上来说，受益对象就是要跟住房保障的对象区别开来，应该体现国家对中间收入阶层的政策性照顾，理应不和住房保障实施混为一谈，宜放在更广大居民的住房金融体系下进行考虑。而且值得注意的是，“24号文”也没有把住房公积金列入新住房保障范畴。