2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全国新一轮户籍制度改革大幕拉开。中共中央总书记习近平在会议上指出，户籍制度改革要“因地制宜地实行差异化落户政策”。

　　

国家卫生《中国流动人口发展报告2013》显示：“2010年第六次人口普查时，新生代流动人口已经超过流动人口半数，总量达1.18亿。全国流动人口动态监测数据显示，2012年流动人口的平均年龄约为28岁，他们外出年龄更轻，流动距离更长，流动原因更趋多元，也更青睐大城市。在有意愿落户城市的新生代流动人口中，超过七成希望落户大城市。”

　　

此番户籍改革的目标，一是有序推进农业转移人口市民化，二是基本建立新型户籍制度。改革的实际进程究竟如何？通过梳理我国大陆27个省会城市的最新落户政策，试图“测量”出各个城市设置落户门槛的“尺寸”，并探究影响地方落户政策的因素。

　　

高低落差

　　

—全国省会排行榜

　　

在落户门槛高低排行中，广州位居第一

　　

户口，被视为“中国第一证件”，一个人从出生到死亡，事事与之相关。新中国户籍制度改革形成于计划经济时代，对国家推进工业化进程、调控人口流动作用巨大，但在经济与体制的双重转轨下，这一制度的消极影响也越来越明显。过去30年，我国对户籍制度多次改革，但改革的速度与公众期盼仍有不小的距离。

　　

2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全国新一轮户籍制度改革大幕拉开。中共中央总书记习近平在会议上指出，户籍制度改革要“因地制宜地实行差异化落户政策”。

　　

根据国家《2013年国民经济和社会发展统计公报》，全国人户分离的人口为2.89亿，其中流动人口为2.45亿。而国家卫生计生委《中国流动人口发展报告2013》显示：“2010年第六次人口普查时，新生代流动人口已经超过流动人口半数，总量达1.18亿。全国流动人口动态监测数据显示，2012年流动人口的平均年龄约为28岁，他们外出年龄更轻，流动距离更长，流动原因更趋多元，也更青睐大城市。在有意愿落户城市的新生代流动人口中，超过七成希望落户大城市。”

　　

此番户籍改革的目标，一是有序推进农业转移人口市民化，二是基本建立新型户籍制度。改革的实际进程究竟如何？《瞭望东方周刊》通过梳理全国27个省会城市的最新落户政策，试图“测量”出各个城市设置落户门槛的“尺寸”，并探究影响地方落户政策的因素。

　　

省会中广州、杭州、西安落户门槛最高

　　

过去30年，从中央到地方，新出台的实质性城市落户政策并不少，开辟了多条城市落户渠道，并放宽了某些渠道的落户条件，如新生儿可随母或父落户、购房落户，城市落户从以指标控制为主转向以准入条件控制为主，在某些大城市以居住证代替暂住证并将居住证与常住户口接轨等。

　　

尤其是近几年，地方版的户籍新政不断出台，各地差别化的落户政策相继落地，呈现出地区差异。

　　

一般而言，城市落户渠道分为投资、就业、家庭团聚、特殊贡献和其他渠道等。由于家庭团聚、特殊贡献和其他渠道，在各地落户政策的差别不大，且涉及人数较少，因此本刊在分析各地落户政策上，重点只关注前两个渠道：投资和就业。

　　

所谓的投资落户，是指通过在户口迁入地投资一定的额度来获取当地常住户口。这一形式最早出现在20世纪80年代末的安徽，当时安徽省某地方政府出台了出售城市户口的政策，随后在湖北、河南和江苏等地的小城镇也推出了这种户口政策。

　　

此后又出现了一种介于常住户口与居住证之间的过渡性户口，即蓝印户口。上世纪90年代，蓝印户口在全国各地的中小城市大规模盛行，上海和深圳两个特大城市也分别于1994年和1996年推出了此类政策。虽然蓝印户口持有者可以享受部分户口所在地的居民权利，但在教育、社会福利等方面仍与户籍人口存在着较大差别。

　　

1998年，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》（以下简称《通知》）中明确提出，“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户”。《通知》出台后各地均按照当地情况制定了投资、纳税、购买商品房达到一定金额可以取得当地常住户口的政策。

　　

投资落户渠道反映出的是地方政府对于资金、资源的争取。

　　

所谓就业落户，则按照学历和工作技能的要求，分为人才引进和普通就业两类。其中人才引进类落户对于申请者有较高的学历要求，一般由当地人事部门受理，而普通就业落户更侧重于在工作资历和技能方面对申请者进行筛选，其手续一般由当地公安机关受理。

　　

就业落户渠道反映出地方政府对于技术和人才的争夺。

　　

复旦大学社会发展与公共政策学院曾对我国主要城市的落户门槛作了数据分析，根据评价指标的测算，对这些城市的落户门槛高低作出排名。

　　

在这个评价体系内，省会从高到低的前十名城市依次是：广州、杭州、西安、济南、南京、南宁、海口、福州、成都、武汉。（注：因拉萨没有相关数据，在排名中未体现）。

　　

从排名来看，落户门槛高的省会城市一般是综合实力强、落户需求大、经济发展较好的一线城市；从地域分布来看，落户门槛高的省会城市主要位于东部地区；落户门槛低的城市则相对集中在中西部地区。

　　

这表明，在自然环境、地理区位以及政治、经济发展水平等多重因素作用下，各城市设置落户门槛时呈现出较大差别，经济发展水平高低与落户门槛高低似乎成正比，同时流动人口比例越高的城市，落户准入条件也会越高。

　　

调整落户政策“曲线救市”

　　

虽然城市落户政策呈现多元化趋势，但各地的政策焦点，仍然无一例外地指向了财富和人才。

　　

户籍管理权限由中央下放到地方，因此地方政府在设置落户条件时，目标必然是“吸引实现辖区经济增长所需的生产要素”。

　　

以投资落户的渠道为例，在一些城市，购房是可以落户的，但购房落户的具体要求，各地政策不尽相同。

　　

从各地最新的落户政策看，对购房面积或金额要求最低的是中部城市郑州—所购房屋建筑面积不小于56平方米即可以迁入两人户口；紧随其后的是西宁和南京，都要求购房面积不小于60平方米；对购房面积要求最高的是西部城市昆明，主城区及呈贡县购房120平方米以上才可申请本人、配偶和未成年子女落户。

　　

而南昌、太原、长沙等中部城市对于购房落户则没有面积或金额的要求，只要拥有一套产权房屋，就可以办理本人及共同生活的直系亲属落户手续。

　　

落户政策中不涉及购房的省会城市只有一个—西安。

　　

事实上，落户政策的制定会受到诸多因素影响，比如房地产市场。

　　

2011年2月21日，河北省石家庄市政府公布了限购措施，3天后，石家庄市公安局就公布进一步放宽户籍的政策，规定“只要在石家庄市区或县（市）城区合法经营、依法纳税六个月以上；连续缴纳养老保险六个月以上；连续务工六个月以上的省内人员都可以办理落户手续。”这与一年前出台的“市区连续工作并缴纳基本养老保险费五年以上”落户政策相比，门槛大幅度降低。这一“史上最低落户门槛”也被解读为政府“曲线救市”的表现之一。

　　

这种调整落户政策“曲线救市”的做法，在2014年更为突出。

　　

4月1日，南昌市出台的《关于进一步深化户籍制度改革的实施意见》正式实施，新规定显示，在南昌投资30万元以上购买非住宅物业，就可申请落户。

　　

5月29日，海口市政府常务会议也通过了《关于促进房地产市场健康发展的实施意见》，放宽海南省户籍购房者在海口购房落户政策：购单套房面积120平方米以上可落户5人。

　　

另据媒体，截至目前，广东省及杭州、宁波、无锡、常州、郑州、等共16个城市进行了政策微调，其中，以长三角地区松绑城市最为集中，且大部分为三四线城市。

　　

投资落户：省会中兰州门槛高

　　

对于实际投资和纳税落户，各城市设定的标准差距更大，从10万元到300万元不等。

　　

落户门槛排行第二位的杭州，在投资落户方面要求也很高，对于鼓励类项目的企业每投资100万元人民币（6.1170,0.0043,0.07%），可办理1名专职人员落户；总投资额在500万元人民币以上的，企业主要负责人、随迁配偶及未成年子女可落户。

　　

同样是100万元投资门槛的省会城市，还有南京、石家庄和呼和浩特。

　　

西部城市兰州的投资落户门槛是省会城市中最高的，在该市投资300万元以上并缴纳税费的投资者，可在经营场所所在地落户。

　　

投资落户门槛为50万元及以上的省会城市有福州、昆明、哈尔滨、乌鲁木齐。其余城市多为50万元以下。

　　

广州、海口等城市在投资落户上没有开口子。

　　

海口在2004年曾发布了“投资和购房办理入户暂行办法”，对可落户的投资领域作了详细规定，如投资福利、公益、教育、高新技术等领域，投资额在人民币50万元，即可办理2人入户；投资基础设施建设、开发性农业、工业项目，50万元可办理1人入户；投资旅游业，150万元的可办理1人入户。

　　

但该政策连同购房入户政策一起在2010年12月被叫停。2014年6月1日，海口市又重新启动了新的阶段性购房入户政策，而投资入户政策没有重启。

　　

此外，在个体工商户通过纳税落户方面，各地方政策差别并不明显。

　　

门槛要求最低的是西部城市西宁，仅需当年纳税5000元或三年累计纳税元以上、在该市拥有合法固定住所，即可为本人、无工作配偶、未婚子女落户。

　　

济南规定，当年纳税元或三年累计纳税元以上，且拥有固定住所、按时缴纳养老保险费的投资者，可为自己及配偶、未成年子女落户。

　　

南京则要求连续两年每年纳税元以上，可为本人、配偶、未婚子女落户。

　　

武汉的要求是，1998年7月1日后，三年内累计纳税额达到30万元且在武汉市有自己的住房，可申报2人的户口。

　　

放宽要求吸引人才

　　

除了投资落户，就业也是落户的主要渠道。无论是普通就业还是人才引进，对学历、专业等要求降低，表明各地希望以落户政策来吸引更多年轻的人才和劳动力。

　　

2014年6月12日，武汉市人社局宣布，从7月1日起，武汉将进一步放宽就业创业高校毕业生的落户限制，年龄放宽，要求降低。只要具备本科学历、35周岁以内，研究生学历、40周岁以内，提供学历学位、劳动合同、一年社保缴纳证明以及住所证明，就可在武汉市落户。

　　

此外，最新版的广州市引进人才入户办法也进一步调低学历门槛—具有普通高等教育本科以上学历并有学士以上学位，或具有经认证的国（境）外学士以上学位，或具有本科以上学历且具有相关专业中级以上专业技术资格或执业资格等，均可落户。

　　

同时，本科以上学历、高级工、艰苦工种人员夫妇双方只要一方满足入户条件，即可入户。对比此前需要夫妻双方均满足条件才能入户，简化许多。

　　

入户年龄限制也有所放宽，中职、高级工入户年龄放宽到35岁，硕士落户年龄从35岁放宽到40岁，博士则进一步放宽到45岁。大部分科技、金融等高学历的外来人口，在广州工作后想落户，基本都可以走引进人才之路。

　　

而杭州2014年的就业落户政策规定，落户人需具有全日制普通高校本科以上学历（45岁以下），具有中级以上专业技术职称，或全日制普通高校紧缺专业的大专学历；应届硕士研究生可先落户后就业。此外，浙江本省高校非在职的应届毕业生（未婚、30岁以下）也可落户。

　　

近几年，山东省济南市的人才引进落户门槛也在不断降低。早在2007年，济南就曾颁布实施《普通大中专院校毕业生接收落户实施细则》，明确大专、中专学历毕业生，只要在济南落实就业单位并与单位签订劳动合同，按时缴纳养老保险，聘用期达到规定期限，就可办理接收手续。

　　

2009年，济南市公安局又出台规定，降低毕业生落户的门槛，取消了专科毕业生落户和专科学历职工调动落户均必须工作满三年的限制。2014年，济南还将进一步放宽引进人才的落户条件。

　　

从各地就业落户的政策来看，石家庄、武汉、南昌、昆明、太原等地要求本科学历，长春、成都、哈尔滨等地需要大专学历，沈阳、南宁、乌鲁木齐、郑州、银川、呼和浩特、贵阳等地则只需中专以上学历。

　　

省会城市中只有广州实行积分制

　　

在落户门槛从高到低的排行中，广州位居第一。

　　

这一排名与其超大城市的身份相符，也与其流动人口数量最多有关。根据广东省公安厅统计，广东现有流动人口近3000万，居全国第一。其中约70%为外省流入，95%以上集中于珠三角地区。

　　

流动人口同样有入户需求。中山大学社会发展研究所曾做过广东农民工调研报告，在受访的农民工中，97%打算留在广东继续工作和生活。为了满足流动人口的落户需求，2010年11月，广州市政府批准了《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法实施细则》，标志着广州市积分制入户正式实施。

　　

根据当时的《细则》规定，申请入户人员积满85分可提出入户申请。积分体系共12项指标，包括文化程度、参加社保、社会贡献、住房、投资纳税等。文化程度上，大学本科可得80分，技师或事业单位工勤技术岗位二级、中级职称可得60分；参加社保五个险种每个险种每满一年积1分；参加献血、义工、慈善捐赠等社会服务等也可得分。农民工及非广州市十城区居民户口的城镇户籍人员，均可按积分制入户政策执行。

　　

广州积分制落户政策实行以来，进行了多批次积分排名，每次的入围分数均在130分左右。而积分入户实行固定指标，每年为3000个。

　　

2014年，广州积分落户再出新政，《广州市户口迁入管理办法实施细则》于8月1日正式实施。新版细则规定，积分入户申请人只需具备八个条件，同时根据五项积分计算，满60分即可申请本地户口。

　　

60分，看起来落户门槛降低了，但是拿到60分是否就能顺利落户？

　　

申请人拼的不再单纯是积分，而是社保缴费年限。有关负责人指出，考虑到积分制入户政策的初衷，是为长期在广州市有稳定工作但学历、技能水平尚未达到迁入管理规定所设定条件的人员打开一条落户通道，故调整了入户排序原则，将原来以分数高低排序，改为达到规定分数后，以累计缴纳社保时间先后排序。

　　

此外，原先的积分入户政策中，要求积分入户申请者最高年龄不超过55岁，对长期在广州奉献打拼、年龄偏大的外来者予以了最大限度的包容性。而新的《广州市积分入户管理办法》则明确要求：申请人最高年龄不超过45岁。此举意在引进和吸收符合广州城市长远发展、年富力强的优秀人才。

　　

而其他途径如购房和纳税等都成为积分内容。如在广州市有产权住房，可以加20分；纳税申请方面，三年内在广州市依法缴纳个人所得税累计达到10万元或以上也可以加20分。

　　

除了积分入户，想要直接落户广州，可以通过应届毕业生落户和人才引进两个就业渠道。通过投资也可入户，需满足三个条件：在本市有合法住所；连续居住、就业（创业）和缴纳社会保险的年限达到三年；在本市三年内累计缴纳个人所得税达到10万元。

　　

上海积分制：满意与不满意

　　

有78.8%的本地户籍居民认为，作为户籍政策标准，“有一技之长比学历更重要”

　　

2002年，上海率先实行居住证制度，居住证伴随外来人口十余年。

　　

2013年，上海对持有上海市居住证的“新上海人”打开了落户大门—居住证积分入户制度启动。当年7月1日，《上海市居住证管理办法》实施，居住证积分时代正式到来。

　　

事实上，近十年来，上海外来常住人口增长迅速，目前外来常住人口总数量居全国城市之首，外来常住人口的密度与比重均居全国之首。

　　

上海市政府这样解读《上海市居住证管理办法》实施宗旨：探索特大型城市人口管理之路，为来沪人员提供透明的、可预期的未来和尽可能好的公共服务，帮助他们更好地融入上海。

　　

根据这一办法，持居住证的人可根据国家和上海市规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。达到标准积分120分的居住证持有者，所享待遇与上海户籍居民基本相同。

　　

居住证积分入户制度实行一年多，对于积分制细则却一直争议不断。近期，上海社会科学院社会学所做了两项相关的问卷调查，一份是关于“完善居住证积分制的民意基础”，另一份是“上海非户籍人口的户籍心态”。通过1500个问卷样本分析，了解市民对现行居住证积分制的看法，以及非户籍人口如何看待户籍政策等问题。

　　

“唯学历论”

　　

根据居住证积分落户办法规定，积分指标体系由基础指标、左边加分右边指标、减分指标和一票否决指标组成。

　　

基础指标包含年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限等指标。

　　

其中占分值最高的是教育背景。持证人按照国家教育行政主管部门规定取得的被国家认可的国内外学历学位，可获得积分。积分标准从低到高依次为：大专（高职）学历，积50分；大学本科学历，积60分；大学本科学历和学士学位，积90分；硕士研究生学历学位，积100分；博士研究生学历学位，积110分。

　　

而在专业技术职称和技能等级指标中，取得技能类国家职业资格一级或高级专业技术职务任职资格可获最高分值，140分；取得其他专业技术职务任职资格证书、专业技术类职业资格证书和技能类国家职业资格证书且专业、工种与所聘岗位相符，可获得积分，从15分到100分不等。

　　

就目前的居住证积分指标体系来看，年限的起步分值只有3分，技术技能起步分为15分，学历起步分值50分。学历具有很高的权重，应届本科毕业生或拥有本科学历和学士学位的非户籍人口，基本上都能达到享受准市民待遇的积分标准。

　　

而那些没有高学历但已为上海服务多年，有一定专业技能的普通劳动者，他们可能获得的积分则比较低。比如，一名在上海工作20年的普通技术工人，他能获得的分数基本上就是3分×20年+15分（或30分）=75分（或90分），远远达不到120分的标准分值。

　　

在问卷调查中，对于这一政策取向有异议。调查者中有78.8%的本地户籍居民认为，作为户籍政策标准，“有一技之长比学历更重要”，而不同意者为21.1%。这说明，本地户籍居民认为，上海吸纳外来人口的标准不应该“唯学历论”。

　　

同时，上海一直以来实行的都是“控制人口，但不控制人才”的城市人口发展战略。从目前的居住证积分制管理办法来看，本科学历者基本上被视为上海城市发展欢迎的人才，而根据上述问卷调查结果，80.9%的户籍人口赞同“将本科学历作为上海人才引进的标准，但这个标准太低了”。这说明在本地人心目中，本科学历者不宜等同于上海需要的人才。

　　

获益差别

　　

问卷还调查了本地户籍人口对普通劳务工作者的态度。普通劳务工作者包括家政护工、环卫工人、快递员、保安、保洁员等，以及无照的自雇业者，如没有营业执照的个体户、流动商贩等。

　　

调查发现，61%的本地户籍居民认为上海人的日常生活离不开普通劳务工作者，46.3%的人认为普通劳务工作者对上海的经济发展有利，而认为他们影响社会稳定的比例仅为7%，认为他们增加了上海的财政负担的比例只有2.3%。

　　

由此可见，提供劳务的普通体力劳动者对上海的积极影响远大于消极影响，他们对上海的贡献也得到了本地户籍居民的普遍认同。

　　

但这部分人在目前的居住证积分制度中却处于不利位置。比如，对他们来说最有价值的“在本市工作及缴纳职工社会保险年限”、“就业于特定的公共服务领域”和“工作并居住在远郊重点区域”这三项以年限积分的指标，分值的获得都有限，每满一年只有2分到4分，且都要满5年后才开始计入总分。

　　

因此，未来居住证积分制应不应该考虑如何在学历之外制订更多元、有效的评价标准，尤其加强对劳务工作人员类的规定标准的探索，是值得研究的。

　　

非户籍人口对户籍政策满意度分化较大

　　

问卷对上海非户籍人口的户籍心态做了专项调查，通过对城市非户籍人员有关户籍政策、户籍改革以及落户意愿等户籍心态的研究，以当事人的角度对户籍制度改革提供了民间版本的另一种解读。

　　

对上海户籍政策的总体满意度方面，35.60%的非户籍人口表示“一般”，“比较满意”的约为28.48%，“比较不满意”的27.24%，“非常不满意”的占5.58%。

　　

总体来看，对于现行户籍政策持满意态度、中立态度和不满意态度的上海非户籍人口几乎各占1/3，说明这一群体对于户籍政策的满意度呈现出较大的分化。

　　

谁最想取得上海户口

　　

此外，问卷还区分了不同年龄段的非户籍人口对取得上海户口的意愿强弱。

　　

数据显示，31～45岁的非户籍人口取得上海户口的意愿最强烈，比例达66.92%；30岁以下的人群次之，比例超过半数，达到56.58%；而比例最低的年龄组是45岁以上的人群，他们愿意放弃家乡户籍与土地等利益而获得上海户口的比例为42.11%。

　　

负责项目调研的上海社科院社会学所助理研究员朱志燕分析，产生这种差异的原因非常复杂，而非户籍人口子女就学是其中不可忽视的原因之一。

　　

朱志燕深入访谈的资料显示，决定上海非户籍人员产生落户意愿的诸多原因中，最为重要的因素之一就是子女就学。虽然目前上海对于非户籍人员子女义务教育已全面开放，随迁子女可进入公立小学就读，但与户籍人口相比，非户籍人口子女就学在现实中仍存在困难。

　　

而与其他年龄段的非户籍人口相比，31～45岁的非户籍人口，其子女基本都在适龄就学范围，因此，这部分人群取得上海户口的迫切性较其他年龄段的人群更为强烈。

　　

一个户口政府需要支付多少钱

　　

一个户籍人口，北京市政府一年需要为其支付的基本公共服务成本为：下限元，上限元。

　　

与户籍状态捆绑的市民待遇，如何在自由迁徙、财政困境和基本公共服务不均衡之间获得一个制度化的“最优解”，一直是中国城市化进程中公共治理的难题之一。从改革初期的“暂住证”到近两年实施的“积分制”，围绕着户籍制度改革的放宽进城居住限制、外来人口市民化，在过去30年城市化进程中进行了多次探索。

　　

在城市户籍改革权限下放、落户决定权在中央确定的分类原则下各自决策、公共服务成本主要由地方支付的大背景下，如何才能更好地推进建立新型户籍制度，实现有序转移中的落户？

　　

复旦大学社会发展与公共政策学院教授曾做过相关研究。根据本地户籍人口与非户籍人口在享受市民待遇上的差别及公共财政需要负担的市民待遇，量化出全国不同区域、不同经济发展水平的45个城市自由落户的财政成本。

　　

政府提供的基本公共服务包括：义务教育、基本医疗保险、城镇居民社会养老保险、最低生活保障、廉租房租金等五项。

　　

根据2012年度各地的基本公共服务开支，一个人在某地落户，政府需要支付的基本公共服务成本从3555元到元，两者相差近10倍。

　　

排名最高的是北京，一个户籍人口，北京市政府一年需要为其支付的基本公共服务成本为：下限元，上限元。这一数据远远高于其他城市。

　　

排名第二的是深圳，深圳市政府需要为一个户籍人口一年支付～元；上海紧随其后，为～元。此后是天津、杭州、苏州等城市，支付成本低于一万元的是排名第八位的哈尔滨，最低的是西宁，为3555元。

　　

从上述数据中不难看出，城市落户控制最严的上海、北京和深圳，基本公共服务成本水平也最高；落户门槛较低的城市，基本公共服务成本水平排名也相对靠后。

　　

自由落户意味着政府要花更多的钱

　　

Q：什么是落户成本？

　　

张力：一个人落户某地，该地方政府就要承诺给予其相应的市民待遇，享有相应的公共服务的权利，落户成本就是指政府提供这些公共服务需要支付的费用。

　　

自由落户意味着政府要对公共服务进行更多的投入，要花更多的钱。

　　

Q：落户成本的高低与哪些因素有关？

　　

张力：落户成本与经济发展水平之间的相关性基本符合预期，成本高的城市多数位于经济总体发达的东部地区，低的城市大多属于相对落后的中西部地区。

　　

跟城市落户的难易程度相较，落户控制最严的上海、北京和深圳，基本公共服务成本水平也最高；落户门槛较低的城市，基本公共服务成本水平排名也相对靠后。

　　

此外，落户成本和流动人口也有关，但主要取决的不是流动人口数量，而是流动人口的结构。因为，如果外来人口是就业人口，政府并不需要出钱为其支付公共服务，这部分费用是由其本人和单位共同承担的。只有当外来人口是非就业人口（失业者、老人或小孩）时，就需要公共财政来负担了。

　　

因此，对一个城市而言，只简单考虑外来人口总量，而忽视外来人口结构，就会低估自由落户的资金缺口。

　　

Q：大部分流动人口应该都是劳动力吧？

　　

张力：不能这样说。现阶段是不能自由落户，因此城市的外来人口是以劳动力为主，而一旦实现自由落户，或者落户门槛降低，就不能保证进来的都是劳动力人口了，他们很可能会拖家带口。

　　

比如，2003年，郑州市曾经大幅度降低落户门槛，实施之初就引发了大批外来人口投亲靠友落户，人数高达10万，其中18岁以下的学龄儿童超过50%。造成了当地公共服务资源的供求矛盾急速加剧，半年后该政策不得不取消。

　　

形成落户门槛有多种因素

　　

Q：什么因素造成地方政府设置不同的落户门槛？

　　

张力：影响落户门槛的因素很多，其中背后有一个关键的问题是，中央政府和地方政府财权和事权的分配问题。这涉及中国的财政制度，1994年开始实行分税制，财权事权不匹配，提供基本民生服务的这一块大部分都得由地方政府来负担。

　　

在这种情况下，给一个外来人口落户，意味着地方政府就要多一份负担、多一份财政支出。因此，地方政府不得不设置落户门槛和落户人数，限制外来人口涌入。除非地方政府觉得，外来人口创造的财富大于落户成本，才愿意给他落户。

　　

关于户籍改革，很多人都喊要公平，这些大道理很容易理解，但实际问题是，地方政府的钱从哪里来？如果落户成本完全由中央出钱，地方政府设置落户门槛的意愿就会减弱。

　　

还有一个不容忽视的因素，就是大城市，特别是特大城市的人口承载能力。有的特大城市人口压力已经很大，难以再消化吸收新增人口，很难再扩大人口规模。此外，由于一些特大城市的功能定位还有待完善，人口只进不出的现象还比较突出。严格控制特大城市的人口规模，有现实的必要性。

　　

Q：怎么才能让政府主动在外来人口落户上多花钱？

　　

张力：这就涉及一个老生常谈的问题—政府职能的转变。西方国家政府的职能基本上是提供公共服务和城市管理，但在中国，地方政府什么都要做，发展经济、基础设施建设、民生服务等，需要花钱的地方很多，在某方面花得多，一些地方就要投入少。

　　

另外，对地方当政领导而言，是解决一个户籍在政绩考核中更重要，还是上一个经济建设项目更重要？目前在政绩考核中是没有关于户籍方面的考核的，地方政府或者政府领导也就没有动力去做，除非有利益驱动，比如能增加当地税收或引进人才。

　　

最大的障碍在益不一致

　　

Q：落户门槛就是户籍改革的障碍吗？

　　

张力：不能这么说。这要看你认为户籍改革的目标是什么。如果说户籍改革的目标是自由落户，对落户不设任何限制的话，有落户门槛就说明没有实现自由落户，从这一点说，落户门槛是户籍改革障碍的一个体现。但其实，户籍改革最大的障碍在于政府的利益跟民众的利益是不一致的。

　　

现在户籍改革的方向是，尽可能向外来人口开放一些公共服务，但是开放公共服务也是有条件的，比如居住证满一年可以享受某些服务，交社保三年又可以享受更多一些，是阶梯式的。改革的逻辑是把享受的服务和个人的付出挂钩。

　　

Q：是不是越来越多的城市会实行积分制落户？

　　

张力：应该是肯定的。积分制落户就像高考，通过打分来评价落户条件，但不是说分数够了就可以落户，每年还有名额的限制。就像高考录取分数线一样，要按照名额来划定每年的落户积分线。所以不管用哪一种落户制度，落户门槛肯定是要设置的，只不过形式上会有变化。

　　

打分体系是能反映政府偏好的。政府是想让更多的高学历人才进来，还是想让更多的有钱人来，或者是更年轻的人来，都会在积分体系中体现出来。但这一指标体系是否与民众的想法一致，这又是另外一回事了。